martes, 10 de junio de 2008

Marco conceptual de la Legislación Educativa

1.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA LEGISLACIÓN EDUCATIVA PERUANA (1)

Un esbozo histórico sobre la materia implicaría, entre otras cosas, hacer un estudio exhaustivo de cada una de las disposiciones legales, manejar una amplia bibliografía y, dentro de esta óptica de trabajo, realizar una especie de pedagogía comparada para precisar su influencia e importancia dentro del sistema educativo; pero esto no es posible debido a la complejidad de la Legislación Educativa que, según el educador Jorge Lazo, es “la muestra indiscutible de lo mal que ha marchado la educación en nuestro país”.



Pretendemos enmarcar la evolución de la Legislación Educacional en los siguientes períodos:
a. Periodo de Iniciación 1821-1850
b. Periodo de Planeamiento 1850-1900
c. Periodo de Organización 1900-1940
d. Periodo de Tecnificación 1940-1980
e. Periodo de Gestión Sistemática 1980-actual


a. PERIODO DE INICIACIÓN (1821-1850)

Se caracterizó porque las pocas disposiciones legales que se emitieron fueron enunciados teóricos que “nacieron con mucha algarabía”, pero alejadas completamente de la realidad e hicieron imposible su aplicación debido a la desorganización existente y a la carencia de presupuesto para un desarrollo adecuado. Entre lo más significativo podemos mencionar:
- En 1821, Don José de San Martín, mediante disposición emanada del Protectorado, ordenaba que los presidentes o prefectos de los departamentos velen por la moral de los ciudadanos y la buena marcha de los planteles de primeras letras.
- En 1822, se crea la Primera Escuela Normal, se enfatiza que la educación es un derecho de los hombres y que sin ella ningún pueblo podrá prosperar.
- La Constitución Liberal de 1823, en su Art. 41, señala que el Estado es el que tiene la enseñanza como función propia. La República tiene la obligación de impartirla a todos los ciudadanos, sin distinción de clases.
- En 1825, Simón Bolívar, investido de poder otorgado por el Congreso, establece disposiciones referidas a la creación de una escuela normal en la capital de cada departamento, adjudicación de becas para los alumnos seleccionados y de bajos recursos, adopción del sistema lancasteriano de enseñanza en cada escuela, así como el funcionamiento de la Primera Dirección de Estudios, encargada de programar y controlar la educación impartida.
- La Constitución Vitalicia de 1826 sostenía que a la Cámara de Senadores correspondía formular el plan de estudios y métodos de enseñanza, proponer reglamentos, conceder permisos y recompensas nacionales.
- La Constitución Liberal de 1828 establecía que el Estado garantizaba la instrucción gratuita a todos los ciudadanos. Además, a las juntas departamentales les correspondía la facultad de crear y vigilar las escuelas.
- La Constitución política de 1834 declara la gratuidad de la enseñanza primaria para todos los ciudadanos.
- En 1836, Andrés de Santa Cruz, al frente de la Confederación Perú Boliviana, determinó la unificación de los sistemas educativos y al mismo tiempo, estableció el Reglamento Orgánico de la Enseñanza, que se puede considerar documento inicial de futuras disposiciones con carácter reglamentario. Al año siguiente, se crea el Ministerio de Instrucción Pública, Beneficios y Negocios, cuyo funcionamiento fue de corta duración por motivos económicos.
- La Constitución Política de 1839 encargaba al Poder Ejecutivo la responsabilidad de la instrucción pública.

b. PERIODO DE PLANEAMIENTO (1850-1900)



Se plantea la educación desde puntos de vista doctrinarios (liberales y conservadores), lo que permitió no sólo un desarrollo conceptual pese a la coyuntura política, sino que la Legislación Educativa se hace más orgánica incidiendo en el desenvolvimiento coherente del sistema educativo con carácter unitario; aunque prevaleció la esencia elitista en la educación, pues tuvo impulso la educación. privada. Los actos más importantes son:
- En 1850, durante el gobierno del Mariscal Ramón Castilla, se promulgó el Reglamento de Instrucción Pública para Escuelas y Colegios de la República. Su importancia radica en que es el Primer Código Orgánico de carácter general sobre el funcionamiento del régimen educativo en toda la República, precisando que compete al Estado la dirección y administración de la vida escolar y diferenciando la educación pública de la privada, el régimen del profesorado, el tema económico de la educación, etc. con estos, se inicia un Plan de Reforma en el campo educacional, pues sentó las bases para su desarrollo funcional.
- En 1855, Castilla gobernaba por segunda vez y promulgó, el Nuevo Reglamento de Instrucción Pública, importante por su tecnicismo y precisión en la determinación de fines pedagógicos. Establecía una nueva división de la educación en primaria, media y especial; el ente centralizador fue la Dirección General de Estudios y el profesorado fue declarado “carrera pública”.
- En 1872, durante el gobierno de Manuel Pardo, se organizó el Ministerio de Instrucción, Culto, Justicia y Beneficencia.
- En 1876, estando todavía como presidente, promulga el Reglamento General de Instrucción Pública, cuya concepción orientaba la descentralización administrativa de la educación. Continuó vigente la educación en sus tres niveles, se delegó la administración y organización de la enseñanza a los Concejos Municipales Departamentales, Provinciales y Distritales, etc.
Este reglamento representó el primer trabajo de criterio sistematizado, pues abordó todas las modalidades educativas, iniciándose el vínculo entre la educación, trabajo y producción.
- En 1884, durante el gobierno del general Miguel Iglesias (después de la guerra con Chile), la educación sufrió una profunda crisis. Se promulgó el Reglamento de Instrucción, que no modificó lo sustancial de la educación por la situación existente. Es necesario mencionar que, a partir de estos años la Iglesia reasume posiciones en el control educativo, especialmente de los sectores oligárquicos, siendo las expresiones más notorias la dirección de los colegios Inmaculada y Recoleta por parte de los jesuitas.
- En 1895, durante el gobierno de Don Nicolás de Piérola, se inició la elaboración de un Proyecto de Ley Orgánica por una Comisión Especial, que sirvió de base para la promulgación de la Ley Orgánica de Instrucción, de 1901.

c. PERÍODO DE ORGANIZACIÓN (1900-1940)



En esta etapa se consolida la educación, pues las leyes que se emitieron plasmaron reformas educativas que respondieron en lo sustantivo a la polémica que, a inicios del presente siglo, sostuvieron Alejandro Deústua y Manuel Vicente Villarán; el primer representante, de la “mentalidad del civilismo feudal” y, el segundo, del “programa del civilismo burgués” y por ende demoliberal, como bien sentenció José Carlos Mariátegui. También se caracterizó porque las legislaciones emitidas trataron sobre la organización y estructura del sector. Se inició la reconstrucción de la educación nacional con una definida orientación extranjera, especialmente francesa y norteamericana, profundizándose, además, el desarrollo de la educación privada. Los hechos más relevantes son:
- En 1901, durante el gobierno de Eduardo López de Romaña, se promulgó la LEY ORGÁNICA DE INSTRUCCIÓN, la cual establecía que toda instrucción es dada por el Estado, excepto la instrucción media, que también podían darla los particulares a través de liceos; se hace una distinción entre escuela rural y urbana; el personal docente se divide en dos categorías: preceptores y profesores; además, se estableció la coeducación.
- En 1902, nuevamente se promulga otra norma educativa con el nombre de LEY DE REFORMA DE LA SEGUNDA ENSEÑANZA, que suprime los liceos y establece los colegios orientados a implementar el enciclopedismo, intelectualismo y la actitud memorística.
- En 1905, durante el gobierno de José Pardo, se promulga la LEY ORGÁNICA DE EDUCACIÓN Nº 162, que determina la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza primaria o elemental, estableciendo un fondo único para aumentar su desarrollo; suprime la administración educativa a las municipalidades y es asumida por el gobierno central; se impulsó la construcción de escuelas nocturnas de nivel técnico, orientado a la enseñanza de oficios. En el fondo, hubo un retorno del centralismo educativo.
- En 1920, durante el gobierno de Augusto B. Leguía, se promulgó la LEY ORGÁNICA DE ENSEÑANZA, dispositivo de marcada tendencia norteamericana que estableció varios aspectos: la organización educativa desconcentrada, tendencia a concordar la escuela con la realidad social y geográfica, impulso a la educación secundaria y técnica, enseñanza obligatoria de 3 a 5 años, etc.
- En 1924, gobernando Leguía, se promulga el nuevo Reglamento de la Dirección General de Enseñanza para orientar la educación peruana a través de planes de estudio, centralizando para ello la marcha administrativa y pedagógica.
- La Constitución Política de 1933, reunió en un solo título todos los artículos referentes a educación pública.
- En 1935, durante el gobierno del general Óscar R. Benavides, se promulgó la Ley Nº 8124, que transforma el Ministerio de Instrucción en Ministerio de Educación Pública.

d. PERÍODO DE TECNIFICACIÓN (1940-1980)



Los problemas del Perú contemporáneo encuentran su contexto social y cultural más inmediato en el proceso de cambio acelerado que se produjo en la sociedad peruana desde la década del 40. En esta etapa se realizan, importantes transformaciones demográficas, políticas, económicas y sociales. Las propuestas educativas son técnicamente elaboradas, siendo lo central la democratización de la educación de un número importante de grupos sociales; Este salto cuantitativo permitió la adopción de estrategias de desarrollo sobre la base principal de la oferta educativa pública, pero no lograron superar los problemas cruciales del sistema educativo. Los hechos más importantes de este período son:
- En 1941, durante el gobierno de Manuel Prado Ugarteche, se promulga la Ley Orgánica de Educación Nº 9359, la cual significó un avance en la concepción de su estructura y organización. La llamada Reforma Olivera (debido a que fue impulsada por el Ministro de Educación, Pedro Olivera) fue el primer intento serio para cambiar la educación.
Según este dispositivo, que tuvo larga duración, el Estado asumía plenamente la función de educar y, basado en su concepción doctrinaria, propugnó aplicaciones legales a otros campos educativos; sostuvo que la democracia de la educación era un principio vital y que todos tenían derecho a educarse; la educación infantil empezó a brindarse en jardines de infancia y la primaria común obligatoria y gratuita, en cinco tipos de escuela: rural, de comunidad, ambulante, escuela-hogar y urbana; se establecieron las secciones vespertinas, nocturnas y la educación técnica; los municipios debían impulsar los patronatos escolares; se creó el Consejo Nacional de Educación encargado de dictar normas y reglamentos para el desarrollo educativo. Esta ley, ha tenido enorme trascendencia en el orden educativo nacional.
- En 1950, durante el gobierno del general Manuel A. Odría, se promulgó el Plan de Educación Nacional, orientado a desarrollar el aspecto material y pedagógico de la educación nacional.
Contando con financiamiento, producto del Fondo de Educación (1948), se construyeron las Grandes Unidades Escolares, verdaderos núcleos físicos de centralización educacional. Además, contemplaba lineamientos pedagógicos, organizativos, que orientaron la educación con sentido procesal. Conceptualizaba la educación como un fenómeno educativo antes que instructivo, determinando que el nivel primario se establezca de acuerdo a la edad, desarrollándose en escuelas urbanas y rurales; el nivel secundario fue considerado como una continuación del primario y como ciclo previo para los estudios superiores; la educación técnica fue colocada al mismo nivel que la secundaria; hubo apoyo a la educación especial para aquellos niños con problemas de aprendizaje.
- En 1956, durante el gobierno de Manuel Prado, se realizó el Inventario de la Realidad Educativa Educacional, siendo Ministro el Historiador Jorge Basadre. Este estudio fue el primer esfuerzo serio de recopilación de datos e informaciones sobre la realidad de la educación peruana. Por los resultados obtenidos, nos enteramos qué teníamos y de qué carecíamos en materia educativa. Fue hecho con la finalidad de tener elementos de juicio para la formulación de un nuevo Plan Educacional y una Nueva Ley de Educación.
- En 1957 se dispuso la Reforma de la Educación Primaria y Secundaria; el sustento teórico estuvo en relación directa con la política económica que necesitaba mano de obra calificada, motivo por el cual la educación actuaría como canal de movilización social. Los aspectos más saltantes de esta reforma fueron: la orientación del educando, estructuración curricular y extracurricular; se introdujo la especialización, en secundaria, de ciencias, letras y otras materias, etc., pero al final los resultados no fueron los más satisfactorios.
- En 1964, durante el Primer gobierno de Belaúnde Terry, se promulgó la Ley Nº 15215, llamada del Estatuto y Escalafón del Magisterio Peruano, primer dispositivo que trató de enfocar la problemática del profesorado. La Ley beneficiaba a los docentes, especialmente desde el punto de vista económico, pero estuvo desfinanciada y, a los pocos meses, fue suprimida, generando una frustración en las expectativas magisteriales.
- En 1972 el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada el D. L. Nº. 19326, Ley General de Educación, una de las más importantes que trató de resolver el grave problema educativo de manera integral.
- Destacadas figuras intelectuales de la valía de Augusto Salazar Bondy, Emilio Barrantes y Walter Peñaloza participaron activamente en esta propuesta, que significó un cambio en la concepción, organización y desarrollo del sistema educativo en sus diferentes niveles y modalidades. Partió de un informe previo, más conocido como el “libro azul” de la reforma de la educación (1970).
La doctrina pedagógica del informe era correcta en líneas generales, de ahí que fue prácticamente el espíritu y hasta el texto del D.L. Nº. 19326. Se establecieron tres niveles: inicial, básico y superior; la institucionalización de la educación inicial, educación especial y la calificación profesional extraordinaria; la nuclearización comunal y la oportunidad de que los docentes elaboren sus programas curriculares; implantación de las ESEP fue lo más significativo.
Esta reforma fue quizá la que se preocupó de la educación más allá de las aulas, buscando la articulación del sistema formal con el informal. Sin embargo, a pesar del entusiasmo de sus inspiradores, fracasó. Influyeron una serie de contradicciones, vacíos, hechos y, sobre todo, por el verticalismo del gobierno militar que, sumado a la escasa participación del magisterio, determinaron que los objetivos propuestos no se lograran a plenitud; pero al margen de las limitaciones, hubo un avance teórico y práctico en lo que a educación se refiere.
- En 1972 también se expide el Decreto Ley Nº 19602, Ley Orgánica del Sector Educación, cuya estructura, organización y funciones respondían a las características de la Ley General de Educación 19326.
- En 1979, por acción del Decreto Ley Nº 22268, se emite la Ley de Fomento Educativo, que tuvo corta vigencia y estuvo dirigida a impulsar económicamente las actividades educativas.
- En 1979, por medio del D. L. Nº 22417 se promulga una nueva Ley Orgánica del Sector Educación.
- La Constitución Política de 1979 consagra el Capítulo IV, referente a la Educación y Cultura, muy superior a la Carta Magna de 1933; pues guarda relación estrecha con los principios de los grandes documentos internacionales y una validez derivada de un claro concepto de! rol del Estado y la sociedad.



e. PERÍODO DE GESTIÓN SISTEMÁTICA (1980 - actualidad)



El contexto general del país, se caracteriza por el acelerado ritmo de crecimiento poblacional. En función a esto, se derivan rasgos característicos, como masificación urbana, estallido de expectativas y demandas sociales, movilizaciones orgánicas de protesta, violencia incontenible, etc. En este período se difundieron planteamientos y propuestas educativas de los gobiernos y de la sociedad civil, pero no se convirtieron en políticas de Estado ni modificaron sustancialmente la educación. En los últimos tiempos, si bien el modelo aplicado, denominado «neoliberal», limita y orienta el crecimiento educacional debido a restricciones de gasto que afecta las remuneración de los docentes, hay avances en lo financiero- administrativo que presentan a la educación con nuevas perspectivas. Lo más significativo es:
- En 1981, durante el gobierno del arquitecto Belaúnde Terry, se expide el Decreto Legislativo Nº 135, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Educación.
- En 1982 se promulga la Ley General de Educación Ley Nº 23384. En ella, se definen los objetivos de la educación, la acción de los agentes educativos y se establecen los contenidos, recursos y administración del sistema; los puntos relevantes son : división de la educación básica en primaria y secundaria, reaparecen las supervisiones, sustituyendo a los NEC, se mantiene el sistema de evaluación de escala vigesimal; se delimita la función de las municipalidades y gobiernos regionales en materia educativa; desaparecen las ESEP, se crean los institutos tecnológicos; etc.
- En 1984 se promulga la Ley del Profesorado Nº 24029, que norma el régimen del magisterio como carrera pública; asimismo, se expide su reglamento, aprobado por D.S. Nro. 031-85-ED de 1985.
- En 1990, durante el gobierno del Dr. Alan García se modifica sustancialmente la Ley Nº 24029 por medio de la Ley Nº 25212, cuyo reglamento fue aprobado por D. S. 19-90-ED, que tiene vigencia.
- En 1992, durante el primer gobierno de lng. Alberto Fujimori, se expide el Decreto Ley Nº 25762, Ley Orgánica del Ministerio de Educación, referida a la nueva estructura del sector, siendo aprobado su Reglamento de Organización y Funciones por D.S. 04-92-ED.
- En 1992, se aprueban los Decretos Leyes Nº 26011, (Ley de Participación Comunal en la Gestión Administrativa Educativa), Ley Nº 26012, (Ley de Financiamiento Educativo) y Decreto Ley 26013, (Ley de Mejoramiento de la Calidad y Ampliación de la Cobertura de la Educación Peruana), que no se implantaron debido a la fuerte oposición que generaron los COMUNED, donde era notorio la excesiva politización de las Municipalidades.
- La Constitución Política de 1993, aprobada por Referéndum consagra en sus artículos 13 al 19, aspectos relativos a la educación en los que se perciben algunos avances. Lo educativo expresa un modelo de acuerdo al tiempo, por eso es más abierto, más liberal; considera y fortalece lo privado y la sociedad, disminuyendo excesivamente el predominio del Estado.
- En 1994, es aprobada la Ley 26325, que deroga los Decretos Ley sobre Ios COMUNED, quedando como un intento que pasa al recuerdo de la historia educativa peruana.
- En 1995 se publica la Ley Nº.2651, que modifica el artículo 11 del Decreto Ley Nº 25762, referido a la Organización Interna del Ministerio de Educación y aprobado por D. S. Nº 051. Como complemento de esto, por D. S. Nº 002-96-ED, se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Educación.
- En 1996, se promulga la Ley Nº 26549, referente a los Centros Educativos Privados, reglamentada por el D.S. Nº 001 -96-ED.
- En 1996, se emite el D. L. 882 (Ley de la Inversión Privada en Educación), en el que se establece que no sólo el Estado sino también la sociedad deben tener participación a fin de incrementar la oferta y la calidad educativa.
- En 1998 se emite la R.M. Nº 629-98-ED, que establece el sistema de atención de pedidos o quejas referentes a Centros Educativos Públicos.
- En el 2001 se promulga el D.S. N° 007-2001-ED sobre las Normas de Gestión y Desarrollo de las actividades en los Centros Programados Educativos.
- En el 2002 se emitió la R.M. N° 168-2002-ED, sobre las Normas de Gestión y Desarrollo de las actividades en los Centros Programados Educativos.
- En el 2002 se promulga el D.S. N° 012-2002-ED, referido al Texto Único de Procedimientos Administrativos del Ministerio Público.
- En el 2002, se promulga el D.S. N° 015-2002-ED, Reglamento de Organización y Funciones de las Direcciones Regionales de Educación y Unidades de Gestión Educativa.
- En el 2003 se promulga la Ley N° 28044. (Ley General de Educación).
- En el 2004 se promulga el D.S. N° 013-2004-ED (Reglamento de Educación Básica Regular).
- En el 2004 se promulga el D.S. N° 017-2004-ED (Estatuto del Colegio de Profesores del Perú).
- En el 2005 se promulga el D.S. N° 009-2005-ED (Reglamento de la Gestión del Sistema Educativo).
- En el 2005 se promulga la Ley N° 28628, Ley que regula la participación de las Asociaciones de Padres de Familia de las Instituciones Educativas Públicas.
- En el 2006 se promulga el D.S. N° 004-2006-ED Reglamento de la Ley que regula la participación de la Asociaciones de Padres de Familia en las Instituciones Educativas Públicas.
- En el 2006 se promulga el D.S. N° 008-2006-ED Lineamiento para el Seguimiento y Control de la Labor Efectiva de Trabajo Docente en las Instituciones Educativas Públicas.
- En el 2006, se promulga la Ley N° 28740, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Certificación de la Calidad Educativa.



(1) Gallegos, Juan. Legislacion y Administración Educativa. 1999, pp 13 -25



1. 2. DEFINICIÓN DE LEGISLACIÓN EDUCATIVA

Cuerpo de leyes y normas por las cuales se gobierna el sector educación. Con un sentido amplio, debe entenderse por leyes y normas educativas a aquellas que emiten los poderes, el Estado y las autoridades del sector educación.
La Legislación educativa es un conjunto sistemático de leyes y normas que regulan el sistema educativo.

1. 3. CARACTERÍSTICAS

a. Es parte del contexto jurídico del país.
b. Regula las actividades educativas.
c. Se renueva constantemente.
d. Establece límites y alcances para la toma de decisiones en el campo de la educación.
e. Es amplia y un tanto desarticulada
.

1. 4. IMPORTANCIA
a. Medio por el cual el Estado establece el ordenamiento jurídico en el sector educación.
b. Permite normar en los aspectos sustantivos y adjetivos de la educación, adaptándose a los cambios que se van originando en la sociedad y a las exigencias de la globalización.Propicia una mayor cobertura y calidad del servicio educativo, comprometiendo a instituciones y órganos descentralizados del Estado.



3 comentarios:

Miguel Oré dijo...

Edilberto,

Me parece que está haciendo un muy buen trabajo de recopilación con vías a una comprensión sistemática de la evolución del sistema educativo peruano.

Un par de datos interesantes:

- La manera como la ley orgánica de 1941 se refiere al tratamiento de los ´índígenas´ y sus lenguas (sic) y la necesidad de civilizarlos (arts. 122 a 126) Creo que esto amerita un análisis a nivel ideológico.
- Como parte de las reformas de 1957, el decreto No. 10 del 8 de abril de 1957, en sus considerandos y expresión de fines, guarda notable similitud con la propuesta actual. Si aquellas se considera que no caminaron, ¿por qúe debería funcionar la actual?

Es así mismo interesante destacar el vaivén pendular que se da y dio entre norma y norma. Concuerdo con usted en que la experiencia de las ESEPS fue una experiencia notable, con todas sus contraddiciones y dificultades, pero luego de ella partimos otra vez casi de cero.

HILMER CARLOS dijo...

Buen Trabajo Edilberto Felicitaciones.

Quisiera su preguntarle:

El D.S. Nº 007-2001-ED ha sido derogado??? por faVOR QUISIERA EL ALCANCE.
SALUDOS

GRACIAS

Maximiliano dijo...

Edilberto:

Mi nombre es Maximiliano Gallo, soy investigador argentino y estoy haciendo un rastreo de trabajos sobre el sistema educativo peruano para entender mejor la ley de 2003. Me resultó muy concreto e interesante su trabajo para lo que estoy queriendo ver. Quizá me pueda recomendar alguna bibliografía sobre legislación educativa y más específicamente sobre el impacto que tiene la última ley de educación. Desde ya, agradecido.

Saludos desde Buenos Aires.